בג"צ זכויות חכירה במגרש תעשיה בתל חנן – ביקורת קשה על ממ"י

 

 

 12.8.1993

 

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"צ 4422/92

בפני

כבוד השופט  ד' לוין

כבוד השופט  ג' בך

כבוד השופטת ד' דורנר

העותר:שלמה עפרן

נ  ג  ד

המשיבים:1. מינהל מקרקעי ישראל

2. בסט-גל בע"מ                          

בשם העותר:עו"ד ז' פוקס

בשם משיב מס' 1:עו"ד א' מנדל                            

בשם משיבה מס' 2:עו"ד י' גאגין                           

 

איזכורי פסיקה:

 

 בג"צ 389/80 בג"צ 376/81   בג"צ 840/79   בג"צ 246/71 בג"צ 160/58    בג"צ 143/64   בג"צ 340/84   בג"צ 50/87  ע"א 433/80    בג"צ 262/62   בג"צ 294/75   בג"צ 135/75  בג"צ 653/89    

פסק-דין

השופטת ד' דורנר:

 

1.    מינהל  מקרקעי  ישראל  (להלן:  המינהל)  מקצה  קרקע במכרזים

פומביים. לכלל  זה חריגים, שנקבעו בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מיום

7.9.1965. בגדר חריגים אלה שוחרר המינהל מחובת מכרז בהקצאת קרקעות

לצורכי הקמת מפעלי תעשייה או הרחבתם. וזו לשון ההחלטה בסעיפים בהם

קבועים החריגים הרלוואנטיים:

"1. קרקעות לתעשיה ולמלאכה במידת ותתקבלנה לגביהן המלצות, בכל מקרה ומקרה, משר המסחר והתעשיה או מי שיוסמך על-ידיו לענין זה אשר יכללו המלצה לשחרר ממכרז פומבי.

10. קרקעות הנמסרות לצורך הרחבתם של מפעלים ומוסדות קיימים בהתאם להמלצת המשרד הנוגע בדבר".

 

2.    העותר,  מזה  שנים,  מבקש להקצות לו קרקע הגובלת במפעלו כדי

לאפשר את  הרחבתו. לפני 33 שנה הקים העותר מפעל לעיבוד ברזל לבניה

(להלן: המפעל)  במגרש  שרכש מן המינהל. מיגרש זה משתרע על חלקה 15

ועל חלק  מחלקה  16  בגוש 12218 באזור התעשיה בתל-חנן.  המגרש צר,

ורוחבו 25  מטרים  בלבד.  עם  השנים  גדל  היקף פעילותו של המפעל,

וכיום הוא  מעסיק 40 עובדים. ברם, שיטחו הקטן של המגרש מונע הרחבת

המפעל וקליטת  עובדים  נוספים.  בקשות העותר למחוז חיפה של המינהל

(להלן: המחוז)  נדחו  בטענה  כי אין מקצים קרקעות עד להשלמת הליכי

התכנון והבניה באזור.

 

3.   במרץ  1990  הושלמו  הליכי  התכנון, ומאז גם ניתן לקבל היתרי

בניה. ואולם,  באין  אפשרות  להתרחבות, נמנע מן המפעל, הפועל מתוך

סככה וקרון  נייד, להקים גם עתה מבנה מתאים. העותר שב ופנה למחוז.

הפעם הועלתה בפניו האפשרות לחכור את חלקה 14, השכנה לחלקתו, במחיר

שקבע שמאי  מקרקעין  ממשלתי.  ביום  12.3.1991 הוא הוחתם על מיפרט

כספי (להלן:  המיפרט),  שבו  הוא  הסכים  למחיר  הנ"ל. במכתב מיום

16.4.1991 הודיע  לו  המחוז  כי בקשתו להקצאת הקרקע הועברה לאישור

ההנהלה הראשית  של  המינהל,  כי  הוא  נדרש להמציא המלצה מאת משרד

התעשיה והמסחר  להקצות  לו  את  חלקה  14 ללא מכרז, וכי לאחר קבלת

ההמלצה יועבר  תיקו  לוועדה  לפטור ממכרז. כן נאמר במכתב, כי  אין

במכתב זה  התחייבות  להקצות  שטח,  "מאחר והיא טעונה אישור ההנהלה

הראשית של המינהל".

 

4.    העותר  פנה  איפוא  למשרד  התעשיה  והמסחר.  ועדה משותפת של

המינהל ושל משרד התעשיה והמסחר המליצה, עקרונית, על הקצאת חלקה 14

לעותר לצורך  הרחבת  המפעל.  מהנדס  מטעם משרד התעשיה והמסחר ביקר

במפעל, קבע  כי  המפעל לא התרחב בשל העדר שטח מספיק, וכי אם יוקצה

לו שטח  נוסף הוא יוכל להרחיב את פעילותו ולהגדיל את מספר עובדיו.

משרד התעשיה  והמסחר  המליץ  להקצות  לעותר  את חלקה 14 ללא מכרז.

הודעה בדבר מתן ההמלצה נשלחה על-ידיו לעותר ביום 11.12.1991.

 

5.    בתוך  כך,  המחוז  נמלך  בדעתו. נראה היה לו כי במכרז פומבי

יהיה ניתן  להשיג  מחיר  גבוה  יותר מן המחיר שנקבע במיפרט. המחוז

ביקש מהנהלת  המפעל  שלא לאשר את הקצאת חלקה 14 לעותר. המחוז הציע

להנהלה את  הנימוקים  לדחיית  הבקשה,  והם נרשמו בפרוטוקול הישיבה

שהתקיימה ביום 26.1.1992. וכך נרשם: "סוכם: ...הסיבות לסרוב הינן -

(א) לא מדובר בהרחבת מפעל.

(ב) מדובר בשטח כפול מהמקורי וגם בשטח המקורי אין מפעל.

(ג) האיזור הינו מבוקש.

(ד) למינהל אין שטחים רזרביים נוספים".

לאחר דברים  אלה,  נמסר  לעותר  כי ההנהלה הראשית של המינהל

החליטה שלא  להענות  לבקשתו.  משדרש לנמק את דחיית הבקשה, נשלח לו

ביום 10.8.1992 מכתב ובו הנימוקים הנ"ל שאותם, כאמור, הציע המחוז.

כן הודע לו כי החלקה תוקצה במכרז פומבי, וכי העותר יוכל להשתתף בו

ככל יזם אחר.

 

6.    כנגד  החלטה  זו הוגשה העתירה שלפנינו. העותר ביקש לחייב את

המינהל לבטל   את  ההחלטה להקצות את חלקה 14 במכרז פומבי, ולהחכיר

אותה לעותר  ללא  מכרז בהתאם למיפרט. לבקשת העותר הוצא צו על-תנאי

נגד המינהל  ביום  24.2.93.  לאחר מתן הצו על-תנאי, חזר בו המינהל

מכוונתו להקצות  את  חלקה  14  במכרז  פומבי. נראה היה לו כי ניתן

לעשות בחלקה  14  עיסקה מוצלחת יותר. הוא הציע את החלקה הנ"ל לבסט

גל בע"מ (להלן: בסט גל), תמורת פינוי שטח שבסט גל חכרה מן המינהל,

ואשר היה דרוש למינהל.

העותר תיקן את עתירתו וצירף כמשיבה נוספת את בסט גל. בתשובה

לעתירה מסר  המינהל  כי  "ההחלטה לקיים מכרז פומבי לשיווק מגרש 14

אינה עומדת  עוד  על  הפרק, שכן המשיב (המינהל) שוקל להקצות הקרקע

ללא מכרז למשיבה 2 (בסט גל)".

 

7.    במהלך הדיון בעתירה, הצהירה בסט גל כי אין לה עניין בעתירה.

המינהל, מצידו,  כאשר  נדרש  להסביר  את  השינויים  בעמדתו,  נמלך

בשלישית בדעתו,  ובאת-כוחו,  עו"ד  מנדל,  הצהירה כי הוא שב לעמדה

בדבר הקצאת חלקה 14 במכרז פומבי.

 

8.    העותר  טען  כי  החלטת המינהל שלא להקצות לו את חלקה 14 ללא

מכרז לוקה  בחוסר-סבירות  קיצוני,  בחוסר הגינות ובהפליה. המינהל,

מצידו, חזר  בתשובתו על הנימוקים שהוצעו בשעתו על-ידי המחוז, וטען

כי נימוקים אלה סבירים וענייניים.

 

9.    רשות  מינהלית  מוגבלת  בהפעלת  שיקול-דעתה  על-ידי  ההלכות

הכלליות של המשפט המינהלי. עליה לפעול במסגרת סמכותה החוקית; עליה

לשקול את  כל  השיקולים  הרלוואנטיים  להשגת  תכלית  החוק ולהימנע

מלשקול שיקולים  זרים;  עליה  להפעיל  את  שיקול-דעתה בשיוויוניות

ולהימנע מהפליה;  עליה  לנהוג  בהגינות וביושר; ועליה לפעול על-פי

סטנדרט התנהגות  המצוי במיתחם הסבירות. סטנדרט זה משקף, בין היתר,

את האיזון  הראוי בין השיקולים הרלוואנטיים השונים. הוראות כלליות

אלה חלות  על  כל  המקרים  שבהם נתון לרשויות מינהליות שיקול-דעת.

בנוסף עליהן  קיימות גם הלכות מיוחדות. בין הלכות אלה נמנית ההלכה

המורה כי  רשות  מינהלית  שהוציאה  הנחיות  מינהליות חייבת, ככלל,

לפעול על-פי הנחיותיה ולא לסטות מהן ללא הצדקה מיוחדת.

פעולות בניגוד  להלכות  המגבילות  את  ההפעלה של שיקול-הדעת

המינהלי הן  בדרך-כלל  עילות  לפסילת  החלטות מינהליות (ראה סיכום

עילות הפסילה  בבג"צ  389/80  דפי  זהב נ' רשות השידור, פ"ד לה(1)

421, 441;  בג"צ 376/81 לוגסי ואח' נ' שר התקשורת, פ"ד לו(2) 449,

459).

אף שקיימת  חפיפה  בין  עילות  אלה  (לשיטת השופט ברק בבג"צ

840/79 מרכז  הקבלנים  נ'  ממשלת  ישראל, פ"ד לד(3) 729, 744 ניתן

לכלול את  כולן  בעילת  חוסר-הסבירות),  הרי  לצורך  בירור העתירה

שבפנינו ניתן  למקד את עילות הפסלות בשניים אלה: סטיה בלתי מוצדקת

מהנחיות מינהליות, והפרת חובת ההגינות. אדון בהן לפי סדרן.

 

10.   סטיה  בלתי-מוצדקת  מהנחיות  מינהליות: יסודה של עילת פסלות

זו הוא  בתורת  ההנחיות  המינהליות.  ככל  מעשה מינהל, אף ההנחיות

המינהליות כפופות  להלכות הכלליות בדבר הפעלת שיקול-הדעת המינהלי.

הנחיה מינהלית  שאינה  עומדת  בקריטריונים  המפורטים לעיל, תיפסל.

לעומת זאת,  להנחיה  מינהלית  העומדת בתנאים אלה  משקל סגולי גדול

יותר מאשר  למעשי מינהל אינדיווידואליים. מן האחרונים נדרש להימצא

במיתחם הסבירות,  דהיינו  להיות  אחת  מן  החלופות השונות הסבירות

בנסיבות העניין.

מיתחם הסבירות נקבע על-ידי בית-המשפט, אשר לא יתערב בשיקול-

דעתו של  המינהל  גם  אם  חלופה אחרת מזו שבחר בה המינהל נראית לו

עדיפה (בג"צ 389/80, שם 441).

ההנחיה המינהלית  מגובשת  לאחר  בדיקת  הנתונים הרלוואנטיים

על-ידי אנשי המקצוע בתחום שאליו מתייחסת ההנחיה והממונים על קביעת

מדיניות הרשות.  הרשות  עצמה  בוחרת  את  החלופה שבעיניה היא הדרך

הראויה. בחירת   החלופה   אינה   נעשית   בלחץ  הנסיבות  של  מקרה

פרטיקולארי, אלא  בגדרה  נקבעת  מדיניות.  ההנחיה היא כללית, והיא

משקפת את  סטנדרט  ההתנהגות  הראוי  (בעיני  הרשות) במקרים דומים,

ובכללו את  האיזון  הראוי  בין  אינטרסים  שונים שיש לקחת בחשבון.

אומנם, ההנחיה  אינה  קובעת  נורמה  משפטית, אך היא מתקרבת ליצירת

 

 

נורמה (י' זמיר, "הנחיות מינהליות" הפרקליט לח, (תשמ"ח-) 18, 38).

עם זאת,  ההנחיה המינהלית היא גמישה. שמור שיקול-הדעת לסטות

ממנה במקרים  המתאימים. ואולם, לנוכח הפגיעה בוודאות ובשיוויוניות

שיש בסטיה  מן  ההנחיות  וציפיית  האזרח  כי  הרשות  תפעל  על  פי

הנחיותיה, דרושה  הצדקה  עניינית  וסבירה  לסטיה. בספרו של .W.R.H

,424   (1989   WADE, ADMINISTRATIVE   LAW     )6TH.   ED.,   נאמרו

הדברים הבאים  בהתייחס  לפסקי-דין  אנגליים  שפסלו  החלטות רשויות

שניתנו בסטיה מההנחיות המינהליות שהוציאו:

"THESE ARE  REVEALING  DECISONS.  THEY SHOW

THAT THE   COURTS   NOW  EXPECT  GOVERNMENT

DEPARTMENTS TO   HONOUR   THEIR   PUBLISHED

STATEMENTS OR  ELSE  TO  TREAT  THE CITIZEN

WITH THE  FULLEST  PERSONAL  CONSIDERATION.

UNFAIRMESS IN  THE FORM OF UNREASONABLENESS

HERE COMES  CLOSE TO UNFAIRNESS IN THE FORM

OF VIOLATION  OF  NATURAL  JUSTICE, AND THE

DOCTRINE OF   LEGITIMATE   EXPECTATION  CAN

OPERATE IN BOTH CONTEXTS".

גישה דומה  מקובלת  גם במשפט המינהלי אהמריקא SERVICE V. DULLES (י

(1957)   ,363   U.S. 354;   SCHWARTZ,  ADMINISTRATIVE  LAW   .B

662-663  (1991 3RD.ED., ).  ושהפט  זוסמן  עמד  על  השלכת  ההנחיה

המינהלית על  החלטת  הרשות  בבג"צ 246/71 מיגרש מסודר בע"מ  נ' שר

האוצר, פ"ד כו(1) 449, 452:

"... ואף אם אין להנחיות האמורות כוח של דין, הלכה פסוקה  היא,  שרשות  מינהלית אינה חפשיה לסטות ללא  נימוק סביר מן העקרונות שהיא קבעה

לפעולתה. הרשות חייבת לנהוג יחס שווה בשווים, שאם לא  תעשה כן, תהא בזאת משום הפליה פסולה, המשמשת עילה להתערבותו של בית-משפט זה".

ראה גם בג"צ 160/58 שניידר נ' מנהל רשות הפיתוח, פ"ד יג 891, 894;

בג"צ 143/64 אדטו נ' עמידר, פ"ד יח(3) 51, 57; בג"צ 340/84 אגד נ'

רשות שדות  התעופה, פ"ד לח(3) 354, 358, 360; בג"צ 50/87 אביוב נ'

שר החקלאות,  פ"ד  לב(3)  474,742;  בג"צ 389/80, שם, 436. והשווה

לדברי השופט  בך  בע"א  433/80  נכסי  י.ב.מ נ' מנהל מס רכוש וקרן

פיצויים, פ"ד לז(1) 337, 352-344.

 

11.   ההנחיה  המינהלית,  הקובעת  כאמור  את הסטנדרט הראוי, נותנת

בידיו של בית-המשפט כלי המאפשר פיקוח שיפוטי דווקני יותר על-שיקול

הדעת המינהלי.  שוב  אין  מסתפקים  בבדיקה  אם הייתה חריגה ממיתחם

הסבירות, אלא  בוחנים אם הייתה חריגה מסטנדרט ההתנהגות הראוי, כפי

שייקבע על-ידי  הרשות המינהלית עצמה. עמד על כך פרופ' זמיר במאמרו

הנ"ל, שם, 22:

"בהעדר הנחיות  קשה  לו  לבית  המשפט,  בעיקר במתכונת המקובלת כיום בבית המשפט הגבוה לצדק, לוודא את כל השיקולים שבפועל הדריכו את הרשות

המינהלית, ולכן גם קשה לו לעתים מזומנות לבקר באופן יעיל את שיקול הדעת, כל זמן שההחלטה של הרשות המינהלית  נמצאת  במתחם הסבירות. לעומת זאת, כאשר  קיימות  הנחיות מינהליות, קל הרבה

 

יותר לבדוק  אם  ההנחיות עומדות במבחן ההלכות המחייבות את   המינהל   הציבורי,  כגון  מבחן השיקולים הענייניים,   ובמקרה  של  סטייה  מן ההנחיות לברר  אם  יש  הצדקה  לסטייה בנסיבות המקרה".

 

12.   הפרת  חובת ההגינות: חובתה של הרשות המינהלית לנהוג בתום-לב

בהתקשרויותיה החוזיות  נגזרת  הן  מן  המשפט  האזרחי,  המטיל חובת

תום-לב על  כל מתקשר, והן מן מהמשפט הציבורי, המחייב רשות ציבורית

לנהוג בהגינות  וביושר  כלפי  אזרחיה בכל מגעיה עימם. ואולם, חובת

ההגינות המינהלית  - שיסודה במעמדה של הרשות כנאמנה כלפי הציבור -

מחמירה יותר מחובת תום-הלב הנדרשת מן הפרט. המידה המחמירה חלה בין

אם פועלת  הרשות  בתחום  המשפט  האזרחי,  ובין אם פועלת היא בתחום

המשפט הציבורי  (בג"צ  262/62  פרץ נ' המועצה המקומית כפר שמריהו,

פ"ד טז  2101,  2155; בג"צ 294/75 בן-חיים נ' מינהל מקרקעי ישראל,

פ"ד ל(1) 412, 415; בג"צ 135/75 סאי-טקס נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד

ל(1) 673,  676;  בג"צ  840/79,  מרכז  הקבלנים והבונים בישראל נ'

ממשלת ישראל,  פ"ד לד(3) 747,729. בג"צ 376/81, שם, 456, 470 וראה

גם ג' שלו, דיני חוזים (תש"ן) 661-660).

 

13.   ומכאן  לענייננו.  המינהל סטה ללא הצדקה מההנחיות המינהליות

שהוציא בדבר  הקצאת  קרקע מצרנית ללא מכרז, ואף לא נהג כלפי העותר

במידת ההגינות הנדרשת מרשות ציבורית.

המינהל קבע   בהנחיות   מינהליות  את  רשימת  החריגים  לכלל

המורה על  הקצאת  קרקעות  במיכרזים  פומביים.  יחד עם זאת, המינהל

השאיר לעצמו  את  שיקול-הדעת  לסטות  מן ההנחיות (וכאמור, רשות זו

נתונה לו ממילא). ואולם, הסטיה מותרת רק מסיבות ענייניות וסבירות.

החריגים משקפים את מדיניות הקצאת הקרקע במקרים שבהם האינטרס לרווח

כלכלי מקסימלי  ושיקולים  נוספים  שביסוד  שיטת המכרזים הפומביים,

נסוגים מפני אינטרסים ציבוריים אחרים. מטרת ההנחיה הרלוואנטית היא

לאפשר הקמת מפעלים תעשייתים והרחבתם. העדפת האינטרס הכלכלי במקרים

הנכנסים לגדר  ההנחיה  המינהלית  תוך התעלמות מן האינטרסים שביסוד

ההנחיה מהווה סטיה בלתי מוצדקת הפוסלת את ההחלטה. עמד על כך הנשיא

שמגר בבג"צ 653/89  ברכה נ' מינהל מקרקעי ישראל (טרם פורסם):

"החלטות בעניין  מקרקעין  אינן יכולות להתעלם מן הצרכים החיוניים של מפעל, שהרי הרצון לפתח את התעשיה והמסחר ולאפשר קיומו של מפעל אף הם

אינטרס לגיטימי.  אם אכן מסתבר כי מפעל פלוני זקוק באופן  חיוני  לשם  תפעולו  הנאות לחלקה הצמודה לשטח  שנמצא  כבר  בהחזקתו ואשר איננה

חיונית במידה  דומה  לאף גורם אחר, אין הצדקה לכך שבעל  המפעל יידרש להתחרות בתנאי מכרז עם צדדים מעוניינים  נוספים  שאין להם אותו צורך חיוני אשר אותו הוא מוכיח... אי-שקילת השיקול הרלבנטי האמור,  היא, במקרה דנן, בעלת משמעות מיוחדת, שהרי  העותר  פנה וחזר ופנה וביקש את ההקצאה במשך שנים".

 

14.   כאמור, במקרה שלפנינו המחוז ערך בדיקה יסודית של צרכי מפעלו

של העותר.  הוא  גם  דרש  וקיבל המלצה מאת משרד התעשיה והמסחר. אף

משרד זה  ערך  בדיקה  משלו,  וועדה  משותפת  למינהל ולמשרד התעשיה

 

 

והמסחר הגיעה  למסקנה  כי ראוי להקצות את מגרש 14 לעותר ללא מכרז.

על-יסוד מסקנה זאת נחתם המפרט.

המחוז התעלם  מהשיקולים  שהיו ביסוד החתמת העותר על המיפרט.

הוא סטה  מן  ההנחיה  המינהלית בלי שנוסף לו נתון כלשהו המצדיק את

הסטיה, והחליט  על מכרז פומבי בהעדיפו את השיקול הכלכלי. לסטיה זו

לא הייתה הצדקה עניינית סבירה.

 

15.   המינהל גם לא נהג בהגינות כלפי העותר. המחוז הסתיר מפניו את

העובדה כי שינה את דעתו, וכי הוא שהציע להנהלה את הנימוקים לדחיית

הבקשה. לעותר  נאמר כי ההנהלה מיוזמתה היא ולא על-פי המלצת המחוז,

דחתה את בקשתו מן הנימוקים הנ"ל.

לא זו  אף  זאת:  שלושה  מן הנימוקים - והם: כי שטח חלקה 14

גדול פי  שנים  משטח  המגרש  עליו  הוקם המפעל, כי הביקוש למגרשים

באיזור גדול  וכי חסרים שטחים רזרביים - היו ידועים למחוז. הנימוק

הרביעי שהציע,  והוא  החשוב  מכולם  -  כי הקרקע אינה דרושה למפעל

לצורך התרחבות  - לא היה נכון. לא זו בלבד שנימוק זה לא התיישב עם

המלצת משרד התעשיה והמסחר שניתנה לאחר בדיקת מהנדס מומחה, אלא הוא

גם נסתר  על-ידי  החלטת הועדה של המחוז שבדקה את בקשת העותר בדיקה

עצמאית. לכך  יש  להוסיף  כי  ויתור  המינהל על הקצאת החלקה במכרז

פומבי, כאשר  נראה  היה  לו  כי  ניתן להגיע בדרך זאת לעיסקה טובה

יותר, מוכיח  כי  ארבעת  הנימוקים לא היו אלא תירוצים לדחיית בקשת

העותר, וכי  הטעם  האחד  והיחיד  שהיה לנגד עיני המינהל היה הרווח

הכלכלי.

לאור האמור  לעיל  אני מציעה לקבל את העתירה, ולהפוך את הצו

על-תנאי למוחלט.

כן אני  מציעה  לחייב את המינהל לשלם לעותר הוצאות משפט בסך

10,000 ש"ח.

השופט ד' לוין:

אני מסכים.

השופט ג' בך:

אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת דורנר.

 

 

                 ניתן היום, כ"ה באב תשנ"ג (12.8.93).                           

 

 

 

 

                                              -----    סוף פסק הדין    -----